Zakon za uravnoteženje javnih financ v 184. členu določa omejitve za sklepanje avtorskih in podjemnih pogodb. Postavlja se vprašanje, ali te omejitve veljajo le za pogodbe, ki jih je mogoče podrediti pod pojem avtorska in podjemna pogodba, ali za vse vrste pogodb.
Vprašanje
V zvezi s tem pa tudi vprašanje, ali se omejitve 184. člena nanašajo na tako imenovane svetovalne pogodbe, s katerimi se pridobivajo strokovna mnenja od pravnih in fizičnih oseb o posameznih vprašanjih, ki so povezana s poslovanjem javnega zdravstvenega zavoda.
Odgovor
Zakon za uravnoteženje javnih financ (ZUJF) v 184. členu določa:
(1) Uporabniki proračuna ne smejo sklepati avtorskih in podjemnih pogodb, razen na podlagi izrecno določene podlage v posebnih predpisih, ali kadar je avtorska in podjemna pogodba sklenjena za:
- izvajanje strokovnih usposabljanj, strokovnih izpitov in preizkusov znanja, ki se izvajajo v za ta namen ustanovljenih organizacijskih enotah,
- izvajanje znanstveno raziskovalnega dela za nemoteno delovanje javnih visokošolskih in raziskovalnih zavodov,
- izvajanje posebnih projektov, če so za te projekte zagotovljena dodatna finančna sredstva,
- izvajanje projektov institucionalne izgradnje, ki se financirajo iz sredstev Evropske unije ali drugih tujih sredstev,
- pisno in ustno prevajanje v postopkih za priznanje mednarodne zaščite in postopkih policije s tujimi državljani,
- izvajanje strokovnih opravil na področju arbitraže,
- izvajanje prevajanja ali tolmačenja za potrebe ministrstva, pristojnega za zunanje zadeve,
- izvajanje programov bilateralne tehnične pomoči.
(2) Uporabniki proračuna lahko na podlagi soglasja iz 186. člena tega zakona sklepajo tudi druge avtorske in podjemne pogodbe in prevzemajo obveznosti za plačilo stroškov zaradi opravljanja dela dijaka ali študenta na podlagi ustrezne napotnice pooblaščene organizacije za posredovanje dela.
Nesporno je, da ZUJF v 184. členu določa, da uporabniki proračuna za sklenitev avtorske in podjemne pogodbe za namene iz osmih alinej drugega odstavka 184. člena (in za primere, določene v posebnih predpisih) ne potrebujejo soglasja organov iz 186. člena ZUJF. Odpirata se vprašanji:
- Ali je za vse druge namene pridobitev soglasja potrebna samo za tista pogodbena razmerja, ki imajo obligacijskopravno naravo avtorske in podjemne pogodbe?
- Ali omejitve pri sklepanju pogodb veljajo za vse osebe, torej ne glede na to, ali je pogodbena stranka osebe iz javnega sektorja njegov zaposleni ali katerakoli druga oseba?
V gradivu za sprejetje ZUJF ni izrecno pojasnjeno, ali je želel zakonodajalec omejiti samo sklepanje podjemnih in avtorskih pogodb, ne pa tudi drugih pogodb. Tudi ni izrecno pojasnjeno, ali je želel omejiti samo sklepanje pogodb z zaposlenimi ali pa za celotno poslovanje javnega sektorja (sklepanje pogodb na trgu) vzpostaviti sistem nadzora in soglasij.
Ob pripravi strokovnega mnenja sem seznanjena s stališči resornih ministrstev, sprejetimi na podlagi ZUJF, iz katerih ni razvidna enaka razlaga 184. člena ZUJF, kot je podana v strokovnem mnenju.
Omejitve glede na pravno naravo pogodbenega razmerja
Po 619. členu Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) s podjemno pogodbo ali pogodbo o delu (pojma sta sinonima) naročnik naroči, izvajalec pa prevzema raznolike obveznosti, na primer izdelavo stvari ali izvedbo storitve. Izdelava stvari in izvedba storitve pa nista vedno podrejeni pod pravila OZ o podjemni pogodbi. Izdelava stvari je lahko predmet prodajne pogodbe. Izvedba določenih storitev je urejena s posebnimi pogodbenimi tipi, ki še vedno spadajo med tako imenovane podjemne pogodbe, na primer prevoz s prevozno pogodbo ali gradnja z gradbeno pogodbo. Izvedba nekaterih storitev pa nima narave podjemne pogodbe, ampak ima naravo mandatne pogodbe (ali naročila po 766. členu OZ), na primer tehnični nadzor pri gradnji ali odvetniška storitev. Izvedba storitve je lahko podvrsta mandatne pogodbe in urejena s posebnimi pravili, na primer trgovinsko zastopanje ali posredovanje. Po obligacijskih pravilih so med prodajno, podjemno in mandatno pogodbo bistvene razlike. V pogovornem jeziku, tudi v poslovni praksi med nepravniki, se pojem podjemna pogodba uporablja za vse posle, katerih predmet je storitev (umska ali telesna), ne glede na to, ali gre z vidika OZ res za podjemno pogodbo ali za mandatno pogodbo. Neustrezno podrejanje vseh storitev pod pojem podjemna pogodba je mogoče najti celo v zakonodaji.
Ni utemeljenih razlogov za razlago, da je želel zakonodajalec s 184. členom ZUJF omejiti le sklepanje podjemnih pogodb, ne pa tudi drugih pogodb, na primer mandatnih pogodb. Če bi obveljala ta razlaga (da je želel zakonodajalec omejiti le sklepanje podjemnih pogodb), bi s tem na primer omejil pogodbeno oddajo gradbenih del, ne bi pa omejil pogodb o nadzoru pri gradnji (ki vedno spremljajo gradnjo).
S tega vidika bi bila mogoča razlaga, da je zakonodajalec z izrazom podjemna pogodba želel zajeti v 184. člen ZUJF vsa pogodbena razmerja, ki se nanašajo na izvedbo storitve oziroma na izvedbo kakršnekoli storitve, ne glede na to, ali je rezultat storitve le umsko ali tudi telesno delo, in da je nestrokovno uporabil pojem podjemna pogodba.
Izraz podjemna pogodba razlaga ZUJF v 19. členu, s katerim spreminja Zakon o zdravstveni dejavnosti. Določa, da naj bi izraz podjemna pogodba veljal za vse pogodbe civilnega prava. To pomeni za podjemno pogodbo in podvrste podjemne pogodbe, za mandatno pogodbo in njene podvrste, tudi za prodajno in vse druge pogodbe civilnega prava, katerih izčrpno niti ni mogoče našteti. Pri tem je treba pojasniti, da 184. člen ZUJF ne velja le za uporabnike proračuna s področja zdravstvenih dejavnosti, ampak velja za vse javne zavode oziroma za celoten javni sektor. Pojasnitev pojma pogodba civilnega prava iz 19. člena ZUJF oziroma novega 53.a člena Zakona o zdravstveni dejavnosti velja izrecno le za zdravstveno dejavnost oziroma za namene Zakona o zdravstveni dejavnosti. Zato samo s sklicevanjem na 19. člen ZUJF ni mogoče razložiti pojma podjemna pogodba iz 184. člena ZUJF (čeprav v mnenju enako argumentiram, da so z izrazom podjemna pogodba mišljene vse pogodbe civilnega prava, a le v zvezi z določenimi osebami, kar je pojasnjeno v nadaljevanju).
Dileme se odpirajo tudi glede pojma avtorska pogodba. Avtorska pogodba ni urejena kot poseben pogodbeni tip, kot velja na primer za podjemno, mandatno ali prodajno pogodbo. Osebi, ki ustvari avtorsko delo, pripada avtorska pravica, ki jo ureja poseben zakon - Zakon o avtorski in sorodnih pravicah (v nadaljevanju ZASP). Avtorska pravica daje moralna upravičenja, ki pripadajo le avtorju in so neprenosljiva, ter materialna upravičenja, ki se lahko prenašajo z različnimi pogodbami. Za te pogodbe se uporablja zbirni pojem avtorske pogodbe (založniška pogodba, pogodba o izvedbi, pogodba o naročilu avtorskega dela), čeprav gre za pogodbe z raznoliko pravno naravo. Pogodba o naročilu avtorskega dela ima načelno naravo podjemne pogodbe.
Mislim, da ni namen 184. člena ZUJF določiti, da naj za določene pogodbene tipe obligacijskega prava veljajo omejitve, za druge (vse tiste, ki nimajo narave podjemne pogodbe ali avtorske pogodbe) pa naj te omejitve ne bi veljale. Po mojem mnenju namen zakonodajalca ni bil selekcionirati pogodbena razmerja po njihovi pravni naravi, temveč da pravna narava ni relevantna, ampak je le nestrokovno uporabil izraz podjemna pogodba.
V dosedanjem pojasnjevanju je poudarjena dilema o pojmu podjemna pogodba glede na druge pogodbene tipe obligacijskega prava ali širšega civilnega prava. Pred leti je določene pogoje za sklepanje pogodb o delu (pojasnjeno je že, da sta pogodba o delu in podjemna pogodba sinonima) določala delovnopravna zakonodaja. Delovnopravni predpisi so za posebne primere, torej izjemoma, dovoljevali, da se namesto izvajanja del v delovnem razmerju dela izvajajo po pogodbi o delu. Veljavna zakonodaja (zunaj pravil ZUJF) omogoča, da se odplačno delo za drugega opravlja na podlagi pogodbe o zaposlitvi (kot delavec, v delovnem razmerju) ali na podlagi kakšne druge pogodbe civilnega prava. Veljavna zakonodaja (zunaj ZUJF) načelno ne omejuje sklepanja pogodb civilnega prava, torej podjemnih in drugih pogodb. Delovnopravna zakonodaja pa poskuša na določen način zaščititi tudi tiste fizične osebe, ki opravljajo delo za drugega na podlagi pogodbe civilnega prava, a dejansko niso enakopravne pogodbene stranke, kar je značilnost strank civilnih pogodb. V zvezi s tem teorija govori o prikritih delovnih razmerjih. Poudariti želim, da omogoča dovoljena fleksibilnost pri opravljanju dela s strani fizičnih oseb sklepanje pogodb o zaposlitvi, a obenem tudi pogodb civilnega prava, ki imajo lahko zelo primerljive učinke kot pogodbe o zaposlitvi. Zato se morebitna prepoved sklepanja pogodb o zaposlitvi lahko hitro obide s sklepanjem civilnih pogodb, predvsem s sklepanjem podjemnih pogodb. Enako vlogo imajo lahko avtorske pogodbe, predvsem pogodba o naročilu avtorskega dela.
Svetovalna pogodba v sistemu obligacijskega prava ni samostojen pogodbeni tip. V pogovornem jeziku, tudi v poslovni praksi, se ta izraz uporablja. Sklicevanje na svetovalne pogodbe pa ni smiselno, kadar se želijo jasno urediti dovoljena in prepovedana ravnanja oziroma pravice in obveznosti strank. Zagotovo predmet svetovalne pogodbe ni telesno delo, ampak le umsko delo. Navadno gre za to, da oseba, ki naj bi bila strokovnjak na določenem področju, poda svojo oceno oziroma stališča o vprašanjih s tega področja, na primer pravnik, gradbenik, zdravnik. Izraz svetovalna pogodba je nekoliko zavajajoč. Izvajalec naročniku ne svetuje, kako naj ravna, ampak le poda stališče, oceno o posameznih vprašanjih, ki so skupaj z drugimi ocenami in dejstvi relevantna za odločitev o tem, kako naj naročnik ravna. Na abstraktni ravni ni mogoče podati stališča o pravni naravi svetovalnih pogodb - o tem, ali so to podjemne pogodbe (pogodbe o delu) ali mandatne pogodbe (pogodbe o naročilu). Uvrstitev v eno ali drugo skupino je odvisna od konkretne svetovalne pogodbe.
Omejitve glede na osebe
Uvodoma je postavljeno vprašanje, ali omejitve pri sklepanju pogodb veljajo za vse osebe - za vse fizične in za vse pravne osebe.
Omejitve pri sklepanju avtorskih in podjemnih pogodb (184. člen) so umeščene v poglavje 8.3 z naslovom Omejitev zaposlovanja, omejitev sklepanja pogodb in druge omejitve v javnem sektorju, ki je del 8. poglavja. V 154. členu (prvi člen v 8. poglavju) je določeno, da osmo poglavje velja za javne uslužbence in funkcionarje v državnih organih, upravah samoupravnih lokalnih skupnosti, javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih ter drugih osebah javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti (javni sektor). Javni uslužbenci so zaposleni, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju (razen funkcionarjev).
Ob upoštevanju 154. člena ZUJF je mogoče skleniti, da brez soglasja (razen izjem iz osmih alinej prvega odstavka 184. člena ZUJF) ni mogoče skleniti pogodbe z že zaposlenim ali katerokoli drugo osebo, če bi takšna pogodba omogočala vzpostavitev razmerja, ki je primerljivo z razmerjem na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Z že zaposlenim zato, ker osmo poglavje, vključno s 184. členom, po izrecni določbi 154. člena ZUJF velja za javne uslužbence in funkcionarje. Za druge osebe prepoved velja, da se ne bi s civilno pogodbo obšla prepoved zaposlovanja. Tudi iz izjem, navedenih v osmih alinejah prvega odstavka 184. člena ZUJF, je razvidno, da so med izjeme uvrščena predvsem dela, ki niso tako imenovana "redna dela", ampak gre za izjemna ali posebna dela.
PRIJAVITE SE
Prijavite se z vašim uporabniškim imenom in geslom.
Ste pozabili geslo?
Želite postati nov uporabnik?
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala FinD-INFO.
